Román Reyes (Dir): Diccionario Crítico de Ciencias Sociales

Unión Europea Occidental (UEO)  
 
Félix Arteaga Martín
Universidad Carlos III de Madrid

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La Unión Europea Occidental (UEO) es una organización internacional de defensa colectiva al amparo del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. La organización actual es la heredera de la antigua Unión Occidental, establecida por Francia, Reino Unido, Bélgica, Holanda y Luxemburgo mediante el Tratado sobre Cooperación Económica, Social y Cultural y Autodefensa Colectiva, conocido como el Tratado de Bruselas (17.03.1948), y que aspiraba a reconstruir e integrar la Europa de la posguerra bajo un enfoque omnicomprensivo de todos los campos esenciales de su seguridad.

En el terreno de la defensa, la Unión Occidental contaba con un Consejo Consultivo del que dependían un Comité Militar y una estructura militar, la Organización de la Defensa de la Unión Occidental (ODUO), para coordinar la autodefensa colectiva en función del compromiso de asistencia automática entre las partes por todos los medios a su alcance en caso de una agresión armada contra cualquiera de ellos. Sin embargo, la limitada capacidad militar europea de la época condujo en 1949 a la firma del Tratado del Atlántico Norte en Washington; recibiendo su organización militar, la OTAN, la transferencia de todas las competencias militares atribuidas hasta entonces a la ODUO para evitar la duplicidad de estructuras.

La necesidad de recuperar a Alemania e Italia para el proyecto de integración y la pretensión de crear un ejército europeo bajo la autoridad supranacional de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) condujeron a la firma del Tratado de París (27.05.1952) que estableció la Comunidad Europea de Defensa (CED), aunque la falta de apoyo de la Asamblea Nacional Francesa durante el proceso de ratificación hizo inviable su desarrollo.

El fracaso de la CED llevó a la modificación del Tratado de Bruselas mediante los Acuerdos de París (23.10.1954), que fueron el origen de la actual Unión Europea Occidental (UEO). A partir de esa fecha, y salvo éxitos esporádicos como la resolución del contencioso franco-alemán del Saar o la ayuda a la integración del Reino Unido en las Comunidades Europeas, la actividad política de la UEO se limitó a convocar las reuniones del Consejo antes de las convocatorias de las organizaciones internacionales más importantes. La pasividad política restó interés a las tareas de control parlamentario de la Asamblea de la UEO y la carencia de funciones militares redujo la actividad de su Agencia de Control de Armamento.

De esta forma, la organización se convirtió en un foro secundario de consultas políticas y su actividad languideció durante casi tres décadas. Además, frente a la visión unitaria del primitivo Tratado de Bruselas, sus funciones se fueron fragmentando en diversos sectores e instituciones. Así, las funciones sociales y culturales previstas en el tratado fueron transferidas en 1960 al Consejo de Europa; sus funciones económicas se extinguieron en 1970, tras el ingreso del Reino Unido en las Comunidades Europeas; y las funciones consultivas cesaron cuando en 1972, tras el establecimiento de la Cooperación Política Europea (CPE) como marco de consultas de las políticas exteriores de los Estados miembros de las Comunidades, el Consejo de la UEO decidió suspender su reuniones.

En cuanto a las funciones de defensa y seguridad, la coordinación y la posible integración de los esfuerzos e intereses europeos de seguridad se vieron postergadas en beneficio de los Estados miembros, quienes retuvieron sus competencias dentro del núcleo central de su soberanía, y la OTAN, que asumió la responsabilidad de la seguridad militar en Europa durante todo el crítico período de la Guerra Fría.

Sin embargo, los cambios que se produjeron en la seguridad europea a principios de los años ochenta condujeron a la reactivación de la UEO. La Iniciativa de Defensa Estratégica de los Estados Unidos en 1983; su acercamiento bilateral a la antigua Unión Soviética; las divergencias trasatlánticas a propósito de las relaciones Este-Oeste, de las acciones terroristas de Libia y Siria o el embargo a la antigua Unión Soviética tras su invasión de Afganistán; y, sobre todo, sus decisiones unilaterales en la "cumbre" conjunta de Reikiavik en 1986 potenciaron el deseo de algunos Estados europeos de asumir mayores cotas de compromiso en su defensa bien como alternativa a la OTAN o como refuerzo de su "pilar europeo". No obstante, este deseo no encontró un foro europeo adecuado, ya que Irlanda, Dinamarca y Grecia se opusieron a incluir los temas de seguridad dentro de la agenda de la Cooperación Política Europea.

En estas circunstancias, los miembros de la UEO decidieron reactivar la organización para definir una identidad europea de seguridad y armonizar progresivamente las políticas de seguridad de sus miembros. La Declaración del Consejo de la UEO en Roma (27.10.1984) impulsó la integración europea y la cooperación militar entre sus miembros y la de la UEO con otras organizaciones internacionales de seguridad en los campos de defensa, control de armamentos, relaciones Este-Oeste, contribución europea a la OTAN y el mercado europeo de armamento.

El Consejo de la UEO definió en su Plataforma de La Haya (27.10.1987) los intereses y contribuciones comunes de sus Estados miembros para que se pudiera progresar en la integración europea y en el protagonismo del pilar europeo de la Alianza Atlántica. La Plataforma fijó los principios y obligaciones comunes relacionados con la distensión, la disuasión (incluida la nuclear) y la cooperación con la OTAN, la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) y el proyecto europeo de integración. Requisitos comunes que tuvieron que ser asumidos por España y Portugal para acceder a la UEO en 1990.

La reactivación política se tradujo en una mayor dinámica de reuniones y actividades dentro del Consejo de la UEO, tanto en las reuniones semestrales conjuntas de los ministros de Asuntos Exteriores y Defensa, como en la labor permanente de sus embajadores y grupos de trabajo. Mientras que en sus aspectos operativos, la UEO aprovechó las crisis del Golfo, entre 1987 y 1990, para ir desarrollando una cierta práctica de cooperación militar entre sus miembros.

Tras el fin de la Guerra Fría, la proliferación de conflictos evidenció la inconveniencia de separar artificialmente las políticas de seguridad y defensa de las relaciones exteriores de la Comunidad Europea y de la Cooperación Política de sus Estados miembros. Por lo que éstos fueron aceptando paulatinamente la necesidad de discutir los temas de seguridad junto a los de política exterior. El proceso de integración europeo siguió paralelamente esa tendencia, y tanto el Parlamento Europeo como los debates constituyentes reivindicaron cada vez mayores competencias comunitarias en esas materias. Así, el Acta Unica Europea de 1986 recuperó las competencias políticas y económicas de la seguridad, aunque las competencias militares siguieron excluidas.

Precisamente el bajo perfil de la participación europea en las crisis del Golfo (1988 y 1990-1991) y de los Balcanes (1991) evidenció la necesidad de contar con unos instrumentos militares si se deseaba potenciar una identidad europea de seguridad y defensa a la altura de un actor internacional como el que se trataba de definir en la Conferencia Intergubernamental sobre Unión Política de 1990 para la revisión de los tratados comunitarios.

Los debates, marcados por las divergencias entre los partidarios de mantener los vínculos trasatlánticos (atlantistas) y los partidarios de una mayor autonomía --aunque sin llegar a reivindicar formalmente una opción alternativa a la OTAN-- (europeistas), se resolvieron en una fórmula de compromiso en el Tratado de la Unión Europea (TUE) firmado en Maastricht (07.02.1992). En él, la Unión Europea asumió todas las competencias en materia de seguridad dentro de su Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), incluidas a largo plazo, y por primera vez, las de defensa. El TUE encargó a la UEO que formara "parte integrante del desarrollo de la Unión Europea, que elabore y ponga en práctica las decisiones y acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa" (art. J.4.2), aunque no precisaba la vinculación entre la Unión Europea y la UEO y subordinaba expresamente cualquier política europea a su compatiblidad con las políticas adoptadas en el seno de la Alianza Atlántica (art. J.4.4).

En vista de la nueva oportunidad para el desarrollo de la identidad europea de seguridad y defensa, los Estados miembros de la UEO añadieron una Declaración adjunta al TUE sobre su papel y sus relaciones con la Unión Europea y la Alianza Atlántica. La Declaración, aunque no forma parte del texto vinculante del TUE, comprometía a los Estados miembros de la UEO a desarrollar la organización para poder asumir las posibles misiones que le pudiera otorgar en el futuro la Union Europea en materia de defensa. De esta forma, los miembros de la UEO asumieron voluntariamente el papel de desarrollar política, orgánica y militarmente la identidad europea de seguridad y defensa con vistas a la revisión que debería llevar a cabo en 1996 el Consejo Europeo sobre el papel de la UEO en la Unión Europea, y a la posible denuncia del Tratado de Bruselas modificado a partir de 1998. Respecto a las relaciones trasatlánticas, los Estados miembros de la UEO se comprometieron a reforzar el pilar europeo, asumiendo mayores contribuciones y responsabilidades en la defensa de Europa, y a estrechar sus relaciones institucionales bajo los principios de transparencia y complementariedad.

Posteriormente, el Consejo de la UEO adoptó la declaración de Petersbeg, Alemania (19.06.1992), por las que se aceleró la reactivación operativa de la UEO para que pudiera asumir, además de las misiones de defensa previstas en el artículo quinto de los tratados de Washington y de Bruselas modificado, nuevas misiones de seguridad como la evacuación de ciudadanos europeos en terceros países, operaciones humanitarias, misiones de mantenimiento de la paz y funciones de prevención y gestión de crisis, tanto de forma autónoma como en apoyo de las Naciones Unidas o de su organización regional en Europa, la CSCE (denominada Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) a partir de 1994).

Tanto la declaración de Petersberg, como la de Kirchberg, Luxemburgo (9.05.1994), abordaron la apertura de la organización a todos aquellos candidatos potenciales a la Unión Europea que tuvieran voluntad de participar en las tareas de la UEO. Pero dado que no todos los aspirantes pertenecían a las mismas organizaciones de seguridad ni tenían la misma voluntad de compromiso con la seguridad europea, la declaración de Kirchberg estableció un catálogo de modalidades y condiciones según el estatuto de asociación de los nuevos miembros de la UEO. Tras la incorporación de Grecia en 1995, la UEO cuenta con 27 miembros de los que 10 son de pleno derecho (Alemania, Bélgica, España, Francia, Grecia, Holanda, Italia, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido); 5 observadores (Austria, Dinamarca, Finlandia, Irlanda y Suecia); 3 asociados (Islandia, Noruega y Turquía); y 9 socios asociados (Bulgaria, Hungría, República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Rumanía y Eslovaquia).

Independientemente de las modificaciones que está introduciendo el proceso de evolución en curso, la UEO sigue siendo una organización política intergubernamental, sin atisbos de supranacionalidad que impliquen una trasferencia irreversible de las competencias militares, o de su ejercicio, desde sus Estados miembros hacia las instituciones de Bruselas. Y por lo tanto, las decisiones se adoptan por unanimidad en función de los intereses particulares o colectivos de sus miembros de pleno derecho, ya que los demás pueden adherirse a sus decisiones y participar en su elaboración o ejecución, pero no vetarlas.

El órgano de decisión más elevado es el Consejo ministerial, al que asisten, conjunta o separadamente, los ministros de Exteriores y Defensa, ya que no está prevista la participación de los jefes de Estado o de Gobierno de la UEO en ese marco, lo que le resta capacidad de impulso político. En sus reuniones semestrales y previas a las del Consejo Atlántico de la OTAN, los ministros pueden abordar cualquier tema de seguridad bajo la dirección de una Presidencia rotatoria. El Consejo permanente, ubicado en Bruselas desde 1993, coordina la ejecución de las decisiones ministeriales y puede estar formado por los embajadores de los Estados miembros ante la UEO, sus adjuntos (Grupo de Trabajo del Consejo), los representantes de los ministerios de Exteriores y Defensa (Grupo Especial de Trabajo), de Defensa (Grupo de Representantes de Defensa), así como diversos grupos de trabajo relacionados con el Mediterráneo, el espacio, o la verificación de acuerdos de desarme, entre otros.

Esos órganos centrales cuentan con el apoyo de un Secretariado General, al frente del cual figura un Secretario General y varios órganos político-administrativos: División Política, Sección de Política de Defensa, Sección de Planes y Política, Secretariado de Armamento, Expertos Militares, División Administrativa, Traducciones, Prensa, Comunicaciones y Seguridad. Además, la estructura política se completa con el Instituto de Estudios de Seguridad y la Asamblea que siguen ubicados en París.

La Asamblea es el único foro parlamentario europeo con competencias para discutir las cuestiones de defensa, ya que el Parlamento Europeo no tiene esas prerrogativas debido a la naturaleza intergubernamental de la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea. Está compuesta por parlamentarios nacionales asignados al Consejo de Europa y cuenta con diversos comités: Defensa, Política, Tecnología y Espacio, Presupuesto y Relaciones Públicas. Su presidente y los de las comisiones mantienen un diálogo privilegiado con la Presidencia del Consejo, aunque no pueden condicionar las decisiones del Consejo.

En relación con la parte militar de la UEO, se debe resaltar la falta de una estructura integrada similar a la de la OTAN. Aunque está en proceso de expansión, sólo cuenta de forma permanente con una Célula de Planeamiento, compuesta por un pequeño Estado Mayor para planificar las tareas que les asigne el Consejo. Este cuenta también con el asesoramiento de los Jefes de Estado Mayor de la Defensa, que se reúnen previamente a cada Consejo salvo circunstancias extraordinarias, y los delegados militares de las embajadas ante la organización.

Aunque no tiene fuerzas propias, cada Estado miembro puede asignar voluntariamente a la UEO ciertas fuerzas y cuarteles generales que eventualmente pueden participar en misiones de la UEO; sin que esa asignación represente la cesión automática de su mando y control operativos. Entre las unidades asignables figuran algunas unidades nacionales y otras multinacionales como el Cuerpo de Ejército Europeo, la Brigada Anfibia Anglo-holandesa, la División Multinacional Centro, la Eurofuerza Operativa Rápida y la Fuerza Marítima Europea.

Esta incipiente estructura de cooperación militar ha tomado parte en algunas operaciones sobre el territorio de la antigua Yugoslavia, como el embargo naval en el Adriático (Operación Sharp Guard), la vigilancia fluvial del Danubio o la administración de Mostar. No obstante, se debe resaltar que la participación de los Estados miembros en todas las misiones coordinadas por la UEO se hacen voluntariamente, sin carácter imperativo y bajo responsabilidad nacional. Además, al margen de las operaciones coordinadas por la UEO, los Estados miembros pueden agruparse a título individual en otras misiones como las de tipo humanitario en Dubrovnick, Bosnia-Herzegovina, Ruanda o Burundi. Finalmente, la UEO ha establecido un Centro de Satélites en Torrejón para interpretar sus imágenes, y el Grupo de Armamento de Europa Occidental (GAEO) para coordinar las políticas industriales y comerciales de armamento.

La evolución política de la UEO pasa por el desarrollo de su relación con la Unión Europea. Dado que no es obligatorio pertenecer a ambas organizaciones, la coordinación de sus procesos de decisión, las relaciones institucionales y las misiones futuras son objeto de estudio por la Conferencia Intergubernamental de la Unión con vista al Consejo Europeo de 1996 donde se revisará el artículo J.4 del TUE.

Por otro lado, su evolución militar sigue subordinada en sus aspectos de defensa colectiva a la OTAN, aunque el Consejo de la UEO ha iniciado en Noordwijk, Holanda (14.11.1994) la definición y elaboración de una política de defensa común europea, en coordinación con la Unión Europea y con la OTAN. En el ámbito de la seguridad militar, la reactivación operacional de la UEO puede permitir su intervención autónoma en las misiones adoptadas en Petersberg. Aunque puede acabar contando con el apoyo de la OTAN si se desarrolla la decisión del Consejo del Atlántico Norte (10.01.1994) de establecer un nuevo concepto de cooperación militar: las fuerzas operativas combinadas conjuntas, que permitirían a los europeos recibir los medios colectivos de la OTAN en sus misiones independientes. Esta opción permitiría que la UEO o algunos de sus Estados miembros, solos o junto a terceros países, pudieran tomar parte en operaciones militares sin la implicación directa de la OTAN. En la actualidad, ambas organizaciones estudian el régimen de transferencia de los medios colectivos de la OTAN hacia la UEO.

Por último, la contribución de la UEO a la seguridad internacional se articula mediante su potencial contribución a las tareas de Naciones Unidas o la OSCE. Sin embargo, ésto no significa que la UEO desee ser considerada una organización regional de seguridad al amparo del capítulo octavo de la Carta de Naciones Unidas porque de esa forma quedaría bajo el control del Consejo de Seguridad. Su contribución, por tanto, se basa en negociaciones caso por caso y de acuerdo con sus propios intereses y procedimientos.


BIBLIOGRAFIA Para el seguimiento de las tareas, acuerdos, debates y actividades institucionales de la UEO, se recomienda la lectura de las Actas de su Asamblea "Proceedings" en francés o inglés, 43 Avenue du President Wilson, 75775 París Cedex 16.


THEORIA  | Proyecto Crítico de Ciencias Sociales - Universidad Complutense de Madrid