Las Políticas Públicas han producido una notable fascinación, al menos en España. Esta situación debe ponerse de manifiesto desde el inicio, a la hora de redactar unas líneas sobre las Políticas Públicas, pues conviene desvelar las razones para que se produzca tal encantamiento, entre los estudiosos de las ciencias sociales y sus distintos profesionales. Si bien no será este tema la principal tarea que nos proponemos abordar aquí, sino la de contribuir a su divulgación, poniendo de manifiesto alguno de los aspectos que consideramos controvertidos.

No obstante, sí convendría interrogarse sobre la circunstancia de que las Políticas Públicas, casi repentinamente, se hayan constituido en una nueva materia que llena los nuevos planes de estudio de las carreras de ciencias sociales, las publicaciones académicas y políticas, los ciclos de conferencias, y en fín, el vocabulario cotidiano de los medios de comunicación.

En principio la referida profusión no tiene porque ser anómala, pues se escribe y se habla sobre Políticas Públicas para aclarar su contenido, para explicarlo y debatirlo, ya que a todos parece interesar. Aunque da la impresión de que no están tan avanzadas las cosas, y que nos encontraríamos en una fase muy previa de divulgación, en la que la clarificación todavía está por llegar; para Francia, por ejemplo, I. Meny y J.-C. Thoenig, han dicho que: "La discipina aún balbucea" .

Puede suceder, como explicación del súbito y gran interés, que las Políticas Públicas den una perspectiva inicial que, entre los más jovenes -para su ventura-, e incluso entre otros más maduros, resulte muy seductora, aunque probablemente por motivos distintos.

Esta perspectiva inicial que adopta la disciplina tratada se puede resumir así: Las Políticas Públicas estudian directamente lo que los gobiernos hacen , para mejorar su actuación.

Indudablemente este esquema preliminar contiene muchos elementos sugestivos. De una parte rehuye, aunque no haya un reconocimiento explícito, alusión alguna a las siempre complejas elaboraciones y debates sobre los intrincados asuntos teoréticos, epistemológicos y metodológicos, que obligatoriamente han de dilucidarse en toda disciplina que pretenda un status reconocido. Por otro lado, las Políticas Públicas prometen acometer inmediatamente la mejora de la actuación gubernamental; desde el inicio también, pretenden una finalidad práctica inmediata, lo que puede resultar muy atractivo, pues de lo que se trata -nada menos- es de mejorar la intervención de los Gobiernos.

Así el planteamiento previo contiene unas excelentes cualidades para convertirse en un producto de gran demanda entre sus potenciales clientes. A título de ejemplos: el político porque siempre está interesado en mejorar sus resultados, incluídos los electorales; el burócrata en la búsqueda de su mayor legitimación; el joven estudioso porque desea poner en práctica su investigación; el investigador más avezado porque vislumbra una fuente importante de subvencionados proyectos de I+D, entre otras razones; el periodista porque ha de estar al día de lo que sucede; y en definitiva, también la clase política , utilizando con profusión los conceptos y términos de las Políticas Públicas.

)A que se debe el que, desde fechas recientes, todos los interesados hablen de las políticas públicas, cuando hasta ahora prácticamente se desconocía? Sin saber, además, si se habla exactamente de la misma cosa. El asunto no es ni nuevo ni tiene porque sorprender pues, en ciencias sociales y en otras menos "blandas" también, ocurre que determinados conceptos adquieren protagonismo, se hacen "famosos", sino ocurre de hecho con todo lenguaje, académico o no.

Para ayudar a su esclarecimiento conviene, como paso casi obligatorio, que nos remontemos a su emergencia.

Previamente debe recorcarse que la palabra <políticas> corresponde a la traducción dada al término inglés <policies>, vocablo del que al parecer carecíamos (frente a la lengua anglosajona que también dispone del término <politics> para la política), al que se anexionó "públicas" para una mayor concreción.
 

SURGIMIENTO

Lo cierto es que desde los años 50 surge en Estados Unidos esta nueva orientación (precisamente, el texto que se suele considerar como fundador se tituló "The Policy Orientation", escrito por HAROLD D. LASSWELL, en The Policy Sciences, Stanford University Press, 1951, Págs. 3 a 15), aunque hasta entrados los setenta no ha alcanzado la difusión que hoy tienen. En España llega, finalizando los ochenta, y la da a conocer por primera vez, entre nosotros, M. BELTRAN , continua F.PALLARES , pero su principal y meritorio propagador, entre nosotros, ha sido J. SUBRIRATS .

El origen del término y de la orientación, Estados Unidos, como se ha dicho, debe hacernos interrogar sobre las circunstancias existentes para permitir su iniciación. Luis F. AGUILAR lo relata así: "Los sociólogos, politólogos, psicólogos sociales, antropólogos, en la Biblioteca del Congreso, bajo la dirección del mismo Lasswell en su <División Experimental para el Estudio de las Comunicaciones en tiempos de Guerra>, habían analizado sistemáticamente el manejo de la información, el uso de la propanganda, la formación de la opinión, el estilo de liderazgo. Era natural pensar que la fructífera relación entre los científicos y los decisores de políticas durante el tiempo de guerra debía continuarse. Fué así que en 1950, después de audiencias y debates sobre la función social de la ciencia y la responsabilidad del gobierno en el patrocinio de la investigación científica, el Congreso aprobó la creación de la National Science Foundation. Pero, aleccionadoramente, su decreto de creación no contemplaba el apoyo obligatorio del gobierno a las ciencisas sociales, de cuyo rigor metodológico y relevancia social se había dudado en audiencias y debates. Asimismo, por esos años, en 1946, la fuerza Aérea, con un buen apoyo inicial de la Fundación Ford, creó la Rand Corporation para fines de análisis y recomendación independiente de proyectos. Junto con físicos e ingenieros fueron reclutados economistas y politólogos. Había pues toda una secuencia de experiencias y propósitos de colaboración que creaban el clima para lo que D. Lerner y H. D. Lasswell llamaron <Policy Sciences> en 1951" .

Pero al margen de la posible anécdota, que es bien significativa, conviene interrogarse por las razones para que surgiese: "Dos fueron explícitamente las razones principales -explica el mismo Luis F. AGUILAR- que dieron origen e impulso en Estados Unidos al estudio de asuntos públicos, gobierno y políticas públicas. El primer motivo fue la falta de relevancia práctica de la ciencia política norteamericana convencional y, en segundo, la ausencia de un estudio sistemático del proceso de gobierno en la ciencia política y también en la administración" . En el mismo sentido, THOMAS R. DYE afirma :"Los cientistas políticos se han interesado en las instituciones y estructuras del gobierno, en los procesos y comportamientos políticos, más que en el contenido mismo de la política. La ciencia política <tradicional> enfocó principalmente su atención a la estructura institucional y a la justificación filosófica del gobierno. Se dedicó entonces a estudiar las bases psicológicas y sociológicas de la conducta de los individuos y grupos, los factores determinantes del voto y los actos políticos, la descripción y explicación de los procesos y comportamientos en las arenas legislativas, ejecutivas y judiciales. Pero ni la ciencia política tradicional tuvo algo que ver con el contenido de la política pública" .

También podríamos preguntarnos porque no se llevó a cabo en Europa, y la respuesta puede encontrarse en la situación de preocupación que la propia Europa vive después de sus dos Guerras Mundiales. Probablemente más ocupada en consolidar sus debilitadas y amenazadas naciones y democracias, que en estructurar su ciencia política conforme a modelos positivistas, en desarrollar técnicas empíricas con las que cuantificar los valores y variables, que le diesen un rigor metodológico de esa naturaleza. Como sucedía al otro lado del Atlántico, lo que ciertamente contribuyó a la emergencia de la orientación tratada. Para el período anterior, "las dictaduras europeas de la entreguerra", la respuesta nos la ofrece indirectamente R. COTARELO, al afirmar que "son regímenes políticos nuevos que, por una diversidad de razones (entre ellas, la falta de una ciencia política desarrollada en la época), no recibieron la atención teórica que merecían. La obra de Carl Schmitt, sin duda el trabajo de mayor calidad sobre la teoría de la dictadura se refiere muy escasamente a los fenómenos políticos contemporáneos. Los otros estudios suelen ser de carácter más descriptivo " . Sin pretender asimilar los distintos conceptos vertidos por los autores citados.

El pensamiento publiadministrativo podía haber sido entonces el que adoptase la iniciativa pero en éste caso, a ambos lados del Océano, tampoco se dedicó a ello. De un lado, el norteamericano, porque fundamentalmente estuvo ocupado en la ejecución eficiente de la decisión gubernamental, por razones que se remontan, entre otras, a la herencia cultural anglosajona; y en el otro lado, el europeo, porque continuó dedicado a prescribir el marco jurídico idóneo, como era tradicional, pretendiendo solidificar definitavemente un Estado de derecho, que había decaído estrepitosamente delante de sus ojos, sin dedicarse tampoco al análisis de la decisión gubernamental, como lo harían las Políticas Públicas.

Sin embargo, cabe seguir preguntandose: )Por que hasta fechas tan recientes, no nos hemos dado cuenta de que había unas Políticas Públicas con las que convivíamos, sin percibirlo politólogos, sociólogos o publiadministrativas?

Evidentemente se trata de una cuestión, sólo en parte, nominal consistente en descubrir y elaborar un vocabulario relativamente nuevo y completo, original y a veces hermético, que al tiempo responde a nuevas realidades y hechos de naturaleza social y política.

Este nuevo lenguaje y esa nueva realidad, que constituirán las Políticas Públicas, va ser consecuencia de las -también- nuevas condiciones sociales y políticas, surgidas sobretodo a partir de la II G. M.. Como son, la actividad creciente de los Gobiernos, interviniendo directamente en la economía productiva, creando sistemas igualitarios de protección social; que provocan el incremento de las demandas sociales, la mejora en los medios y técnicas de distribución de los bienes públicos, que se hace intensiva y alcanza a casi toda la sociedad, en un mundo como el occidental que, en ocasiones, se ha llamado Estado Social o de Bienestar, que va estableciendo nuevas prescripciones para satisfacer anhelos permanentes e inéditos, en base a una política económica fuertemente dirigida y controlada por los Gobiernos . A lo que debe añadirse el que los diferentes niveles de gobierno pueden actuar más intensivamente, y en ocasiones más autónomamente, que en décadas anteriores, lo que permite análisis más reducidos y limitados, por sectores o unidades de gobierno .

Así se trataría de denominar de manera singular, como Políticas Públicas, a lo que ya se podía ir observando desde tiempo atrás, lo que los gobiernos hacían y deshacían; pero que hasta entonces ni había cobrado la importancia que hoy le atribuímos, ni nadie había deseado -con éxito- diferenciarlo de otros ámbitos de las ciencias sociales, de los que indudablemente forma parte. Estableciendo determinadas peculiaridades referentes a su ámbito temático, determinando ciertos puntos de vista, recreando cierto vocabulario -frecuentemente copado de anglicismos, que dan la imagen de un mayor rigor y modernidad-, aparece la nueva perspectiva de las Políticas Públicas.

También quizá, cabe pensar como razón de su tardía emergencia, en la constante -en la ideología- liberal de que los Gobiernos debían intervenir poco, que hasta ese momento había dominado la escena política; y del otro lado -ideológico- la miopía para alcanzar a observar, o para admitir, lo que realmente se producía en el mundo occidental.

En ésta nueva orientación de las Políticas Públicas se observa, entre otras, una influencia muy directa del conductismo de la Psicología, que propone analizar la conducta, el comportamiento, la forma de actuar y reaccionar, buscando directamente las terapias idóneas, cuando ésta resulta individualmente conflictiva. Aspectos en los que el parangón con la orientación tratada resulta evidente.

Para definir la materia, Políticas Públicas, en el ámbito de las ciencias sociales se procuran explicaciones muy medidas, adoptando grandes precauciones; lo que no resulta extraño en el mundo de la ciencia social, en él que los solapamientos y coincidencias, entre unos y otros ámbitos del conocimiento, responden a la realidad. Aunque probablemente sea debido -en éste caso- a su bisoñez, pues puede llegar a producir la sensación de que no se habla de la misma materia .

Veamos, sin afán ninguno de exhautividad, algunas de las definiciones ofrecidas.

DEFINICIONES.

Recordemos para empezar la, ya aludida, definción de T.R. DYE, "lo que el gobierno hace (o no hace)", frente a la que se alzan todas aquellas en las que el investigador adopta la función de reconstruir lo que sean las Política Públicas, o una política pública singular.

Entre nosostros, M. BAENA las define como "toda decisión conformadora, en principio de carácter innovador, que va acompañada de las medidas necesarias para su seguimiento y ejecución" , J. SUBIRATS no lleva a cabo una definición concreta y concisa, sino que va acotando sus características y cualidades, así considera que una política pública: "Normalmente implica una serie de decisiones. Decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de resolver. Decidir legislar sobre el tema" , y continua: "El proceso de elaboración de toda política pública implica decisiones e interacciones entre individuos, grupos e instituciones, decisiones e interacciones influenciadas sin duda por las conductas, las disposiciones del conjunto de individuos, grupos y organizaciones afectadas". También considera la posibilidad de que una política sea no hacer, y matiza que: "nos interesan aquellas políticas en cuya acción desempeñan organismos públicos papeles o roles clave, pero no obligatoriamente exclusivos", para y por ello, entiende que: "Se trataría (...) de reconstruir el proceso, es decir, la serie de acciones u operaciones que conducen a la definición de un problema y al intento de resolverlo". Así, estima que: " toda política pública es definida subjetivamente por el observador, comprendiendo normalmente un conjunto de decisiones relacionadas con una variedad de circunstancias, personas, grupos y organizaciones", dando un papel protagonista al investigador.

También I. MENY y J.- C. THOENING, en la doctrina francesa, prefieren atribuirles características, a dar una definición concisa y cerrada, acotando previamente su ámbito: "Una política pública se presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico: la seguridad, la salud, los trabajadores inmigrantes, la ciudad de París, la Comunidad Europea, el oceáno Pacífico, etc." .

Especificando que deben tener las características siguientes:

"i) Un contenido" que explicitan es "los resultados o productos. Estos productos (outcomes) son los que el analista examina como un problema de investigación para la acción, y resultan de un proceso de trbajo y acción".

"ii) Un programa" que especifican es "la articulación de los actos, una estructura relativamente permanente de referencia u orientación, lo que D. Easton llama <las intenciones más generales de las autoridades de las que todo output específico puede ser una experiencia parcial>."

"iii) Una orientación normativa" que entienden como: "la expresión de finalidades y preferencias que el decisor, conscientemente o no, voluntariamente o bajo el peso de las circunstancias, no puede dejar de asumir; de las que nolems volens contable o responsable ( accountable en inglés)."

"iv" Un factor de coerción." Por el que la "actividad pública procede de la naturaleza autoritaria de que se halla investido el actor gubernamental. En otras palabras, éste posee una legitimidad que es la de la autoridad legal, o ejerce una coerción que se apoya en el monopolio de la fuerza. Por ello está habilitado en tanto que expresión de las potestades públicas (...). La autoridad de la que está investido se impone a la colectividad". Y finalmente:

"v) Una competencia social", en la que "El analista debe identificar al público, a los individuos, grupos, instituciones que componen el campo de la acción gubernamental considerada".

Si bien, a continuación, señalan: "Sin embargo esta definición teórica, no siempre es fácil de respetar en la práctica, cuando se deben afrontar situaciones concretas".

Para concluir O. OSZLAK, en América Latina, señala "que su estudio puede constituir una importante vía de acceso al análisis de las relaciones estado-sociedad, en la medida en que tales políticas sean vistas como un conjunto de sucesivas tomas de posición del estado frente a cuestiones socialmente problematizadas " .

ALGUNAS DIFICULTADES

La heterogénea situación creada en la materia, en las que las definiciones aportadas no son ejemplos discordantes, hizo decir a uno de los clásicos del pensamiento norteamericano, D. TORGERSON que: "Con frecuencia el análisis de las políticas públicas aparece como una selva de diversas y conflictivas formas de investigación, con terminología inconsistente y estilos intelectuales divergentes e, incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar. En diversas ocasiones se ha intentado revisar el campo y determinar qué cosa podría darle alguna coherencia a este aparente caos. Sin embargo, estos intentos se vuelven tan detallados y absurdos que terminan por entregarnos un mapa igual de enredado y confuso que la selva misma" .

A la postre puede tratarse de que, al igual que en otras materias, habría dos "estilos" de llevar a cabo la investigación en las Políticas Públicas. El primero pretendería crear un "conocimiento utilizable" , relativamente modesto en sus planteamientos científicos, "en el que se preguntan limitadamente si y cómo la investigación puede contribuir a la solución de los problemas sociales y, más específicamente, a la toma de decisiones de un gobierno", como ha afirmado Luis F. AGUILAR . En el segundo, siguiendo al mismo autor, hay "obviamente planteamientos equivocados que en su afán por articular teoría y práctica terminan confundiendo explicaciones y valoraciones, conceptos y preferencias, en una mezcla insostenible de enunciados de hechos, aspiraciones del alma y pronunciamientos imperativos sobre lo que socialmente debe ser y lo que políticamente debe hacerse. El resultado final es la tergiversación del ejercicio científico y del político" .

Pero para quien, por primera vez, aborda la materia no puede diferenciar a priori de que grupo se trata. Aunque casi preferiríamos esta situación a alentar la contraria, crear un territorio categorial blindado y hermético del que sólo puedan participar los iniciados. Entre otras cosas, porque en los temas que abordan las ciencias sociales, y más en los temas en los que realmente está interesada la población, acorazar intelectualmente la materia resulta muy difícil, a pesar de las labores hermenéuticas que a veces se pretenden imponer.

Lo que pone de manifiesto, indirectamente, la inmensa tarea que resta a las Políticas Públicas; que anteriormente correspondió a otros ámbitos más sólidos y, quizá a costa de ello, más viejos del conocimiento. A saber, elaborar un ámbito temático diferenciado y propio, una metodología singular, una completa elaboración epistemológica, un marco teórico que posibilite la comprensión, unas técnicas e instrumentos adecuados a sus objetos de estudio. Si bien algunas de éstas tareas ya se han empezado a resolver con bien, y otras no resultan ya tan urgentes y necesarias, pues "la tendencia actual (va) hacia la universalización de los instrumentos analíticos de las diferentes ciencias sociales mediante mutuos trasvases" , por lo que pueden aprovechar el bagaje elaborado. En éste sentido, quizá su mayor caracterización ha consistido en afirmar el carácter pluridisciplinar de su metodología, en el que participarían disciplinas como la economía, la psicología, la ciencia política, la gestión pública, etcétera. Llegando a predicar la necesidad de que el estudio de las Políticas Públicas debe realizarse desde una perspectiva "trans-disciplinar", esto es, en la que las distintas disciplinas que constituyen su metodología atraviesen cada uno de los elementos de estudio.

Sin embargo, otros elementos de su estudio constituyen mejor sus señas de identidad.

DEL ANALISIS A LA EVALUACION.

Dentro de la perspectiva por la que las Políticas Públicas nos conducen suelen diferenciarse tres niveles: 1) el análisis, 2) la implementación y 3) la evaluación.

El análisis abarca entre otros contenidos lo que se denominó "toma o adopción de decisiones", y estudia toda una serie de cuestiones conexas con las mismas, o con los actores que en ellas participan. Así, se establecen tipologías sobre los estilos decisionales, sobre los diferentes tipos de decisión en sí, sobre la capacidad de cada uno de los implicados en el proceso, sobre las características de los actores participantes y el medio en el que desarrollan sus estrategias, sobre la capacidad y suficiencia de los poderes públicos para acometer las actuaciones precisas, sobre los distintos momentos del proceso decisional, etcétera.

A. RANNEY, uno de los considerados fundadores de la nueva orientación hacia las Políticas Públicas, estableció que era hora de prestar atención al "proceso" a través del cual se toman las decisiones y de concentrarse en el "contenido" de las decisiones. Así, se ha podido poner de manifiesto, de manera fehaciente, que la trama de las decisiones político administrativas, no sólo estaba conformada de acuerdo con categorías jurídicas establecidas en procedimientos formales y garantistas, sobretodo en la Europa occcidental. Se ha traslucido, a través del estudio de las Políticas Públicas, que existen otros parámetros sobre los que el investigador debe poner especial atención, todos aquellos que conducen a obtener un producto, un resultado, que comunmente se orientará -o deberá orientarse- al más adecuado cumplimiento de las necesidades que se pretenden satisfacer, que ha de resultar el más económico.

Lo que puede suceder, al relegar la trama procedimental garantista, es que posibilitemos, dado el menor control, la emergencia de elementos indeseables para el sistema. Nos referimos a los agentes de la corrupción, que aprovecharán cualquier resquicio en busca de su benecifio privado e ilegal. Y no sólo en su faceta más llamativa y molesta, la económica. Para mitigar su actuación habrá de procurarse una alerta especial.

Del análisis de las Políticas Públicas, también se ha deducido, el cierto vacio generado en los <locus> tradicionales de toma de decisiones político administrativas, traspasandose a otros espacios -menos oficiales-, en los que la negociación se convierte en regla por encima de la racionalidad weberiana; en la que participan actores muy diversos, y no sólo los políticos electos, sino además, personal de confianza de distinto grado, burócratas y tecnócratas con distintas cualificaciones y legitimidades, y en fin, agentes sociales de distinto origen; cuya toma en consideración, de todos los actores reales, resulta irrenunciable al análisis de las políticas públicas.

Se parte además de que el proceso de Políticas Públicas es abierto, y por lo tanto, sometido a revisión, que puede llegar a ser constante, de mantenerse en el tiempo la aplicación de la política abordada. Lo que supone la retroalimentación de dicho proceso, en aras de una mejor adecuación a la demanda propuesta.

Como resulta obvio la terminología y la explicación también reciben la influencia de la teoría de sistemas.

IMPLEMENTACION.

Respecto a este vocablo hay decir que se trata de la tradicional ejecución, o mejor, que se refiere a la forma de llevar a cabo una adecuada ejecución. Por lo que pone de manifiesto el dilema constante, en éste ámbito, entre Política y Administración, entre políticos y funcionarios, entre racionalidad de una u otra naturaleza. En el supuesto de que admitíesemos, como es frecuente, una separación taxativa entre uno y otro ámbito.

Comunmente se admite la existencia de una esfera -la política- encargada de establecer las pautas, determinar las directrices, o simplemente de señalar los objetivos; quedando

la ejecución de las pautas, la aplicación de las directrices, la consecución de los objetivos, en manos de una esfera técnica, que se predica profesional, y se reivindica como permanente, frente a la mutabilidad de los políticos.

El asunto ha sido objeto de reflexión y controversia desde la emergencia del pensamiento publiadministrativo (por ejemplo en W. Wilson, 1887) que pretendía una separación rígida entre Política y Administración, mantenida durante décadas (así L.H. Gullick, 1933); con una versión "fuerte", en la que los políticos deciden y los administradores ponen en práctica la decisión, y en una versión "atenuada", en la que los políticos sólo deciden sobre los grandes fines a conseguir, y los administradores deciden sobre los medios, recursos e instrumentos que permitirán alcanzarlos. La dicotomía, entre Política y Administración, se ha mantenido viva, con unos u otros argumentos, desde la legitimidad y el control hasta el neo-institucionalismo

(J. March y J.P. Olsen, 1984 y 1989), pasando por la racionalidad limitada (H. Simon, 1957), y otra imnumerable serie de teorías. La cuestión es decisiva, ya que "en el fondo, aceptarla o no supone una actitud filosófica, un sistema de valores y creencias acerca de cómo pueden o deben interactuar individuos y organizaciones, lo cual implica a su vez una determinada concepción sobre el orden y el conflicto social, sobre el potencial de la razón y la fuerza de ls pasiones, sobre la relación entre ciencia y política, entre verdad y poder" como ha escrito O. OSZLAK .

Por tanto el dilema, que por otra parte nunca se plantea puro sino con todas las adherencias posibles, pone de manifiesto una serie de aspectos sobre los que las Políticas Públicas han de pronunciarse. Aquí pueden emplear unos u otros subterfugios para escamotear la decisión, pero finalmente han de ofrecer alternativas, propiciando soluciones de uno u otro carácter, si bien la sagacidad del investigador consistirá en mantener a todos contentos con su análisis.

En todo caso, la situación pone de manifiesto la importancia de ciertos actores (burocracias y administradores, en particular), a la hora de llevar a cabo la decisión política. Pues aún en el caso menos propicio para los burócratas, de

incapacidad para conducir los objetivos hacia sus propios intereses, sus recursos son difíciles de aminorar, en caso de que se pretenda. Lo que indirectamente ha aumentado el prestigio de la Administración Pública, la consideración de la organización estatal como elemento capital en los procesos políticos.

Si bien la investigación, en ocasiones, se ha dirigido, pretendiendo aumentar -simplemente- los rendimientos, a prolongar, de uno u otro modo, el clásico <management> taylorista, propugnando técnicas gerenciales menudas, manidas recetas importadas, y no permitiendo una prescripción reflexiva sobre el <continuum> real existente entre Política y Administración .

EVALUACION

Finalmente, la evaluación pretende ser el instrumento que dé validez definitiva a la precedente elaboración. Para ello se emplean técnicas de medición que analicen la consecución de los objetivos perseguidos, las repercusiones obtenida, los beneficios extraídos. Para ello se ha acudido a la utilización de las técnicas de la Sociología empírica y, en algunos casos, a los instrumentos de la Econometría, buscando medir rendimientos, productividades, que establezcan indicadores de gestión u otros índices.

El proceso de las Políticas Públicas en su decidido esfuerzo por considerarse abierto, propugna a partir de la evaluación, una nueva definición de la actuación analizada, basandose en las indicaciones obtenidas en los análisis precedentes, fundamentalmente, en la evaluación. De forma que la nueva toma de decisiones se lleve a cabo con mayores y mejores elementos de juicio, que paulatinamente ajusten las necesidades a los recursos de forma ideal.

Sucede con frecuencia que los actores implicados muestran un interés, nada inusitado, por negorciar dichos indicadores, por intervenir en la elaboración de los baremos. Lo que, logicamente, configura un nuevo marco de la evaluación, si no la desfigura, al atender a intereses que pueden llegar a sesgar su significación. Aquí el campo se encuentra abonado, dada la premisa participativa, para que intervengan distintos actores en función de legitimidades, más o menos, cuestionables; en función de mayorías, más o menos, constatables; en función de su poder. Aspectos en los que el rigor del investigador, la independencia de su trabajo, debe procurar la necesaria neutralidad axiológica.

Como vemos, por la evaluación se encuentran muy interesados los actores intervinientes, entre otras cosas, para que se realicen las Políticas Públicas conforme a sus prescripciones.

Con frecuencia, la posición que ocupa el investigador de las Políticas Públicas, cuando su estudio implica decisiones futuras, no le permite -facilmente- recolocar a cada uno de los actores en su papel; responsabilidad que a él compete, además de observar, señalar y, en su caso, denunciar las posiciones ilegales o ilegítimas que se pueden llegar a alcanzar. La dificultad puede estribar en que la parte contratante de la investigación coincida con la que ocupa una posición privilegiada en la Política analizada y evaluada, por lo que considerar sus decisiones y actuaciones desenfocadas o mal dirigidas, por alguno de extremos señalados u otros, puede suponer la finalización del contrato.

De otro lado, la evaluación se constituye en un instrumento que permite reducir el nivel de incertidumbre, con garantías de fiabilidad cuando ha sido adecuadamente puesta en práctica. Lo que sucede, además de la intervención posiblemente distorsionante de actores implicados, es que aspectos cualitativos, dificilmente ponderables, como los ideológicos, tienden a quedar infravalorados. Piensese en políticas sociales para marginados, o en cualesquiera otras que no tengan una fácil traslación a la sociedad convencional.

De todas formas, la capacidad de persuasión y el atractivo de las Políticas Públicas las convierten en una orientación que ha despertado una gran fascinación, como no resulta extraño y afirmamos desde el principio, también por alguno de los aspectos remarcados por la evaluación.

DIFICULTADES

Sin embago las dificultades de orden teórico y práctico que globalmente puede encontrar las Políticas Públicas son muchas, y nos limitaremos a exponer las más obvias:

Para empezar, cabe decir que, se encuentra a medio camino entre dos ámbitos de estudio con desigual solvencia entre nosotros, la Ciencia Política y la Ciencia de la Administración, con unas pautas que resultan difíciles de converger sobre una orientación novedosa. Cuyo resultado es imprevisible, entre otras, por las razones que apunta Luis F. AGUILAR en el explícito deseo que realiza, y que reproducimos textualmente: "Y dicho mas divertida que polémicamente, que contribuya a bajarle los humos a una ciencia política frecuentemente imaginativa y levantarle la autoestima a una disciplina publiadministrativista demasiado famular y hasta servil en su programa de investigación" , refiriendose, sin duda, a la situación de dichas disciplinas en América Latina.

En una lectura muy superficial, las Políticas Públicas pueden conducir a un cierto desafecto por algunos aspectos capitales del Estado contemporáneo, como el procedimiento que establece sus modos y formas de actuar, como las normas que regulan las conductas y tipifican las faltas a las que se refieren, y en general por el Derecho. De forma que de ser valuartes de la realidad administrativa y pública, conquista cierta de la civilización occidental, se pueden convertir en una lectura superficial, como decimos, en aspectos superados por un supuesto entendimiento decimonónico. Así, se olvida que cuando se han pretendido superar o esquivar, los valores procedimentales y garantistas, facilmente se ha degenerado en la Dictadura o en la corrupción.

En la misma línea, se puede exagerar el afecto a la eficacia, la eficiencia y la productividad, lo que puede determinar un énfasis excesivo en resaltar sólo las técnicas menudas, aplicadas indiscriminadamente para todo tipo de Políticas y situaciones. Peligro evidente que puede conducir a evadir las cuestiones morales y éticas a las que toda cuestión política y adminmistrativa acompaña, riesgo cierto de orillar el debate ideológico y político de fondo, cuando entretenidos en tecnicismos no muy sustanciales, se hace superficial la comprensión de cualquier política pública.

Así se puede desatender que es Política lo que se está examinando, que sigue significando primordialmente poder. Aspecto que no se puede desdeñar, y en el que las Políticas Públicas han de incidir, sin rehusar el envite, afrontando el sentimiento y la realidad más clara y ambivalente que acompaña al actuar de las personas.

Las Políticas Públicas también deben admitir y explicitar que la cuestión se dirime de distinto modo, si se situan de parte del gobernante o del gobernado . Aunque quienes normalmente van a disponer de los recursos necesarios para contratar los estudios más atractivos serán los gobernantes, siempre interesados en que sus políticas triunfen, manteniéndoles a ellos en la misma posición . Entre los actores habrá que destacar, en la misma línea, quienes son los de grupos que ocupan mayores ámbitos de poder y son capaces de ejercer una mayor presión, para conseguir una definición más beneficiosa de la política que se trate, por ejemplo.

Así se explica que ciertos análisis hayan podido vaticinar resultados satisfactorios para aspectos claramente reprobables, por ejemplo en Regímenes políticos totalitarios o autoritarios. Se trata, dicho de otro modo, de no pretender arrinconar las cuestiones más netamente políticas, con subterfugios más o menos elaborados, sino de afrontarlas adoptando explícitamente, cuando corresponda, la posición más ecuánime, a lo que contribuye la ética.

En definitiva, afrontar directamente los problemas comunes a la ciencia política y de la administración, pronunciandose sin inhibiciones el investigador de las Políticas que realmente valore su propio trabajo.

De otro lado, sus técnicas no pueden ser otras que las tradicionales de la Sociología empírica, como señalabamos, preferentemente las ténicas cuantitativas de investigación social, aunque -vaticinamos, por el medio- que también surgirán pronto los "cualitativista".

Todas estás cuestiones se encuentran hoy insuficientemente debatidas entre los estudiosos de las Políticas Públicas, o nosostros no las vemos resueltamente afrontadas, por lo que sin atenderlas se tiende a acudir rapidamente a la investigación del estudio puntual que se trate; aunque en otras ramas del conocimiento también se pueden encontrar posiciones semejantes.

Para concluir, quizá el mayor de los desafios a los que se ve enfrentada la nueva orientación, al menos entre nosostros, es el de su propio éxito, el de la fascinación que produce, por la que muchos de los interesados pueden acceder a sus medios e instrumentos, a su terminología y conceptos, sin reparar en las dificultades que comporta su correcta e idónea aplicabilidad. Lo que además puede ocasionar innecesarios enfrentamientos con determinados especialistas conocedores reales de sus cometidos e implicaciones.

Con todo, no podemos sino aventurar y desear una feliz singladura al novedoso velero de las Políticas Públicas, entre otras cosas, para que no naufrague en las seguras tormentas que la mar depara, porque en la travesía también navegamos otros interesados en conocer de la acción de los gobiernos.